Telegrafía y Telefonía, inicio desarrollo y liberalización


El inicio de las Compañías

En la mayoría de los países la telegrafía mediante hilos, y posteriormente a principios del Siglo XX sin hilos, se consideró de interés nacional con rasgos de monopolio natural, que generaba importantes externalidades positivas. Por estas razones, en general, las empresas de telegrafía eran o terminaron siendo de propiedad estatal.

En España fué el Estado quien tendió la red nacional de telegrafía eléctrica y lo llevó a cabo un lapso de tiempo reducido y con voluntad de Servicio Universal. Entre 1855 y 1863 la red nacional estaba deplegada en su trazado básico, en simultaneidad con lo sucedido en los países europeos más avanzados. A la altura de 1863 las principales capitales y ciudades del país habían quedado enlazadas telegráficamente, con un centro nodal de comunicaciones situado en Madrid, por razones presupuestarias y de orden político que explican su carácter radial.[1] Así, pues, la red telegráfica eléctrica aunó desde el principio las dos características esenciales que se mantuvieron intocables a lo largo del tiempo: la propiedad estatal y el trazado radial.[2]

El concepto de telefonía nació en 1860 cuando el italiano Sergio Meucci escribió en el periódico italiano de Nueva York sus experiencias con el "teletrófono" y el 28 de Diciembre de 1871 solicitó en Estados Unidos una patente renovable por años para un teléfono electromagnético. Pero Meucci no pudo sostener definitivamente la patente por estar escaso de fondos, por lo que el canadiense Alexander Graham Bell, que trabajaba en el mismo laboratorio que Meucci, lo patentó definitivamente el 14 de febrero de 1876, y a partir de entonces Bell ha figurado erróneamente como el inventor del teléfono, hasta que en 2002 la Cámara de Representantes de EEUU corrigió dicho error histórico[3].

A partir de aquellas fechas del último cuarto del Siglo XIX en muchas ciudades del mundo se desarrollaron diversas compañías privadas para prestar servicios de telefonía de ámbito local (o comarcal) y una vez una vez superadas las limitaciones técnicas, se establecieron comunicaciones a larga distancia.[4]

Central manual de conmutación
Central manual de conmutación

En Argentina, el 4 de enero de 1881, se instaló el primer teléfono del país por la Societé du Pan-Teléphone de Locht, de capital suizo. El conmutador admitía veinte abonados, los primeros de los cuales fueron Bernardo de Irigoyen (Ministro de Relaciones Exteriores), y Julio A. Roca (Presidente de la Nación). El mismo día se instalaron también otros teléfonos en las residencias del presidente de la Municipalidad de Buenos Aires, Marcelo Torcuato de Alvear; del Ministro de Guerra y Marina, general Benjamín Victorica, y en instituciones como la Sociedad Rural, el Club del Progreso y el Jockey Club hasta totalizar el número de veinte. Puede calcularse que hacia fines de 1881 ya pasaban de doscientos los abonados telefónicos de Buenos Aires, y en 1883 ya se habían instalado en la ciudad varias oficinas telefónicas en distintos barrios. A finales del Siglo XIX Buenos Aires era la ciudad con más teléfonos del planeta. Todavía en 1948 cuando el servicio queda en manos de Estado como único dueño (Decreto 8104/48) había más teléfonos en Argentina que en Japón o Italia. [5]

A partir de la primera guerra mundial, y en algunos países como Argentina bastantes años después, los gobiernos de casi todos los países reordenan los servicios telegráficos y telefónicos operándolos directamente u otorgando concesiones exclusivas en régimen de monopolio. Esta segunda modalidad fue la escogida por España donde el Gobierno de Primo de Rivera concedió a la Compañía Telefónica Nacional de España –CTNE-, creada el 19 de abril de 1924 a iniciativa de la ITT. El 25 de agosto de 1924, a pesar de que la Comisión presidida por el Director General de Telecomunicaciones, José Tafur y Funes, coronel de ingenieros, informó negativamente, Alfonso XIII firmó el Decreto que autorizó a contratar con la CTNE la organización, reforma y ampliación del servicio telefónico nacional. Cuatro días después, el 29 de agosto, se firmó un contrato entre la CTNE y la ITT.

Entre septiembre y diciembre de 1924 la CTNE se hizo cargo, mediante el pago de las correspondientes indemnizaciones, de las concesiones de las redes de Zaragoza, Málaga, Almería, Córdoba, Santander y Granada. El 19 de octubre de 1925 se formalizó en el Registro Mercantil el acuerdo de fusión de la Compañía Peninsular de Teléfonos y sus dos filiales –la Compañía Madrileña de Teléfonos y la Sociedad General de Teléfonos de Barcelona–. Este proceso de incautación o absorción continuó en años posteriores, de manera que en 1930 sólo quedaban seis concesiones arrendadas fuera del ámbito de la CTNE.[6] Un cambio importante en la titularidad de CTNE tuvo lugar en 1945, cuando Franco nacionalizó la compañía, tras adquirir las acciones que poseía ITT, empresa que se mantuvo como asesora. La red telefónica española se amplió con nuevos centros y líneas, a la vez que se modernizó con la adopción de los sistemas automáticos Rotary, Pentaconta y Metaconta, sucesivamente, así como con la adopción de la radio. [7].

Fin de los monopolios y liberalización del mercado

Las economías desarrolladas que, a partir de la década de los 70 empezaron a observar importantes cambios en su estructura económica relacionados con el crecimiento del sector servicios, que, a diferencia del sector de la producción requiere de simultaneidad, cobertura y continuidad, elementos para los cuales las comunicaciones son imprescindibles.[8]

La necesidad de promover compromisos firmes por parte de las economías menos desarrolladas motivó a la inclusión del sector en las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS-GATS), por tratarse de compromisos auditables y sancionables, a diferencia de los compromisos asumidos en el marco de la Unión Internacional de Telecomunicaciones que son de adopción voluntaria (de hecho en la jerga de la UIT se les llama “recomendaciones”).

El Acuerdo General de Comercio de Servicios (AGCS)

A fines de la década de los 70, a pesar de haberse iniciado el proceso de liberalización del sector servicios y de su creciente importancia en las economías desarrolladas, el comercio de servicios presentaba desarrollos desiguales en los entornos nacionales e internacionales, por esta razón los países desarrollados (principalmente Estados Unidos) impulsaron la inclusión de los servicios en el GATT.

Sin embargo, la introducción de los servicios en un acuerdo de comercio de mercancías conlleva algunas complicaciones dado que, por su naturaleza intangible, requieren un tratamiento especial y diferente al de las mercancías.

Además, es importante precisar que muchos servicios no se pueden proporcionar a través de las fronteras y que por ello era necesario considerar el movimiento internacional de las personas que prestan los servicios, lo que suponía un nuevo reto para las políticas migratorias nacionales.

Finalmente, muchos servicios eran considerados estratégicos y por ello suministrados por el estado, como era el caso de las telecomunicaciones, el proceso de liberalización en este campo implicaba no solo el traslado de las operaciones al sector privado sino también un posible recorte de las potestades regulatorias de los estados.

Para los países en desarrollo, asumir compromisos dentro del marco del GATT en materia de servicios implicaba importantes riesgos lo que generó una inicial oposición.

La ronda de Uruguay

Durante la Ronda de Tokio, el sector financiero norteamericano había presionado mucho para que se asumiesen compromisos multilaterales que flexibilizasen la regulación interna del mercado financiero internacional, sin embargo no logró su cometido. Posteriormente, durante la reunión ministerial de Ginebra de 1982, los Estados Unidos formalmente propusieron la inclusión de los servicios en la negociación. Esta propuesta fue apoyada por los países industrializados y rechazada por los países en desarrollo liderados por India y Brasil.

La Ronda de Uruguay, iniciada en Punta del este en 1986 y culminada en Marrakech en 1994 acordó lo siguiente:

No obstante, aún cuando el AGCS fue firmado por 125 países, sólo 90 de ellos asumieron compromisos de apertura de sus mercados nacionales. Los compromisos en materia de telecomunicaciones corresponden a los señalados en el anexo específico del AGCS.

El anexo de telecomunicaciones del AGCS

El anexo de telecomunicaciones tiene por objetivo adecuar determinados aspectos de las telecomunicaciones para hacer evidente la doble función de este servicio: como un sector independiente en sí mismo y como soporte para otros servicios.

El anexo se refiere a las medidas que afectan el acceso y uso de las redes de telecomunicaciones y servicios públicos de telecomunicaciones, excluyendo del ámbito del anexo las medidas relacionadas con la difusión de contenidos de radio y televisión.

El anexo no establece una apertura obligatoria de los mercados de telecomunicaciones, pero sí que todo proveedor de servicios pueda tener acceso a los servicios de telecomunicaciones en condiciones no-discriminatorias y a tarifas razonables, lo que incluye la posibilidad de conectar equipos a la red, la interconexión, y el libre movimiento de información.

Las obligaciones contraídas por los países corresponden solamente a los servicios incluidos en las [listas de compromisos, garantizando a las empresas extranjeras el acceso y uso de los servicios de telecomunicaciones allí listados.

Otro elemento importante del anexo estaba en garantizar el establecimiento de límites a la capacidad del estado de intervenir en el sector. Por esta razón se permite el establecimiento de condiciones al acceso y uso de los servicios de telecomunicaciones siempre que satisfaga la “prueba de necesidad”.

En términos generales el anexo establece que se debe asegurar que no se impongan más condiciones que las necesarias para: (i) salvaguardar las responsabilidades de los proveedores para poner sus redes o servicios a disposición del público en general; (iii) proteger la integridad técnica de las redes o servicios públicos de telecomunicaciones; o (iii) asegurarse que los proveedores no suministren servicios sino cuando les esté permitido con arreglo a los compromisos de cada miembro.

Adicionalmente se establece que las condiciones para el acceso y uso de las redes y servicios públicos de telecomunicaciones puedan incluir: (i) restricciones a la reventa o uso compartido de los servicios; (ii) requerimientos para utilizar interfaces técnicas especificas; (iii) requerimientos de interoperabilidad de los servicios; (iv) homologación del equipo terminal u otro equipo que requiera una interfaz con la red, v) restricciones a la interconexión de circuitos privados con redes públicas ; o (vi) requisitos relacionados con registros y licencias.

Finalmente, los países en desarrollo lograron retener en el anexo el derecho a imponer condiciones razonables al acceso y uso de redes y servicios de telecomunicaciones cuando éstas fuesen necesarias para fortalecer su infraestructura y para incrementar su participación en el comercio internacional de servicios de telecomunicaciones. Estas condiciones serían listadas en los compromisos específicos de cada miembro.

En materia de telecomunicaciones, sin embargo, debido principalmente a las consideraciones de soberanía nacional, los compromisos asumidos por los países en el anexo específico del AGCS fueron menores a los esperados. Es así que, posteriormente, se conformó un Grupo de Negociación sobre Telecomunicaciones Básicas (creado por decisión de los ministros de comercio) con el objetivo de elevar los compromisos en este sector, este documento forma parte de los compromisos posteriores a la adopción del 4º protocolo anexo al GATS.

Las negociaciones sobre telecomunicaciones básicas

Al cerrarse la Ronda de Uruguay en Marrakech (1994) las negociaciones relacionadas con la liberalización del sector de las telecomunicaciones habían avanzado muy poco, sin embargo, los ministros de comercio, confiados en que el proceso de liberalización – aún incipiente – evolucionaría progresivamente con el desarrollo de las tecnologías de la información y comunicaciones, adoptaron la decisión de (i) continuar (voluntariamente) con las negociaciones en materia de telecomunicaciones, (ii) establecer un Grupo de Negociaciones sobre Telecomunicaciones Básicas (GNTB) que tendría un plazo de 2 años (que luego fue ampliado) para presentar un informe; (iii) los compromisos adicionales resultantes del proceso se consignarían en listas anexas al AGCS y (iv) durante el periodo de negociación ningún país podía adoptar medidas que afectasen el comercio del servicio de telecomunicaciones.

De esta forma los países promotores de la liberalización (principalmente Estados Unidos y Japón) lograron congelar cualquier iniciativa doméstica orientada a la protección de los mercados locales mientras avanzaban en las negociaciones con los distintos miembros.

Desde el inicio de las negociaciones en el GNTB se discutió sobre el establecimiento de un marco regulatorio apropiado para el desarrollo del sector, especialmente en países que aún mantenían monopolios estatales. Como resultado se consideró necesario establecer algunos elementos regulatorios comunes en las listas de compromisos del AGCS. Entre ellos:

La oposición de los países en desarrollo al establecimiento de marcos regulatorios de carácter internacional se sustentaba en dos razones fundamentales: la primera relacionada con el hecho de que muchos de los países en desarrollo se encontraban dentro de un proceso complejo de reforma del sector y temían que lo que resultase de la negociación arruinase el trabajo avanzado; la segunda relacionada con la percepción general de que el documento de referencia resultante constituiría una amenaza contra la soberanía por parte de una organización (la OMC) que era ajena al desarrollo del sector.

La oposición se planteó de tal forma que los países desarrollados se vieron obligados a buscar fórmulas flexibles que no obliguen a ningún país a modificar de inmediato su marco regulatorio.

Es así que se creo un grupo informal (liderado por la cuadrilateral ) para redactar un texto base que luego sería introducido en la negociación. En esta tarea contaron con la ayuda de otras economías con intereses claros en el sector como Korea y Hong Kong.

Después de prolongadas discusiones se llegó a un consenso sobre la necesidad de establecer determinados principios básicos para los marcos regulatorios nacionales, estos principios forman el cuerpo del Documento de Referencia de telecomunicaciones.

Aspectos clave de la negociación

Uno de los elementos clave de la negociación de telecomunicaciones básicas fue los debates relativos a la los servicios transfronterizos por medio de satélite.

En este sentido, conviene precisar que a fines de la década de los 90 se inició una acelerada carrera por el espacio utilizando constelaciones satélites de orbita baja, los cuales proporcionaban el soporte para las comunicaciones personales por vía satélite. De hecho el Banco Mundial señaló que este sería el mayor reto de la regulación de las telecomunicaciones en el futuro, dado que la movilidad de las personas aumentaría la demanda por estos servicios y el avance tecnológico y la competencia lograrían abaratar los costos de los terminales de manera tal que se llegase a un nivel de masa crítica que sostenga y desarrolle la red. Esto, sin embargo, no ha sucedido.

Una de las decisiones que ayudo a dilucidar este problema fue la nota sobre “neutralidad tecnológica” presentada por el presidente del GNTB mediante la cual se recoge la idea de que “salvo que se exprese lo contrario, se entiende que los compromisos son independientes del medio en que se soportan las comunicaciones”. De esta forma ya no fue necesario indicar en los textos si los servicios estarían o no soportados por satélites. Por tanto, los servicios vía satélite solamente serían citados en las negociaciones cuando se les quisiera excluir expresamente de un compromiso. Todo ello coincidió con el primer Foro Mundial de política de Telecomunicaciones de la UIT, que ayudó a aclarar dicho debate.

También se acordó excluir a las Organizaciones Internacionales de satélites (ISOs por sus siglas en inglés) de los compromisos del AGCS, la razón fue que estas organizaciones se originaron a través de tratados internacionales (difíciles de adaptar a los compromisos del AGCS), en cambio, las filiales nacionales de estas organizaciones sí estarían sometidas a mas mismas disposiciones que los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones básicas.

Otro elemento importante de la negociación lo constituyó la posición unilateral de los Estados Unidos para establecer tasas contables para el tráfico internacional cursado por ese país, dicha posición fue rechazada por muchos países por considerarla una trasgresión a la moratoria establecida por el AGCS para cambios regulatorios domésticos que puedan mejorar la posición de negociación.

Otro problema en la negociación fué también debido a una exigencia de los Estados Unidos. Consistía en exigir la presencia en la mesa de negociación de los países que en conjunto representasen al menos el 90% del total de facturación. Con esto se buscaba que la Unión Europea ampliase sus compromisos, lo que finalmente se logró eliminando las restricciones a la inversión extranjera en España y Bélgica, y alineando a España al proceso de apertura de la Unión, establecido para 1998.

Estando prácticamente en el momento del cierre de las negociaciones, dos problemas de último minuto amenazaron con detener el proceso, entre ellas la permanencia de restricciones a la inversión extranjera en el sector en Japón, México y Canadá; y la negativa de la Unión Europea a incluir los contenidos dentro de las negociaciones. Estados Unidos tuvo que ceder ante estos requerimientos.

Impacto del AGCS en el sector

Una interesante evaluación realizada por Bressie, Kendel y Williams (2004) concluye en que los países que adoptaron compromisos de liberalización en el AGCS sobre telecomunicaciones básicas tuvieron un mejor comportamiento sectorial (específicamente en telefonía fija y móvil) que aquellos que no lo hicieron.

Para llegar a esa conclusión, los autores buscaron aislar los potenciales efectos de de la variable “privatización” y “apertura a la competencia” de forma tal que los resultados fuesen menores para los países sin compromisos, aún cuando hubiesen introducido competencia en el servicio móvil o privatizado el operador de telefonía fija. Aparentemente, según los autores, las empresas son más reacias a invertir en países que no tienen compromisos signados en el AGCS.

Estos resultados son confirmados por Keck y Djiofack-Zebaze[9], apuntando a que existe un impacto relevante en las tarifas finales a los usuarios en los países que adoptaron compromisos, con la excepción de los países del Africa. Los autores señalan que ello podría deberse al elemento “secuencia y tiempo” de las reformas del sector, dado que las reformas en Africa son recientes y por tanto las inversiones, y también a la institucionalidad regulatoria creada para fortalecer el proceso de reforma. Países de Africa como Uganda y Kenya han tenido notable éxito en la expansión del servicio móvil en cambio otros como Tanzania mantienen aún una situación relativamente desventajosa.

Entre los beneficios cualitativos, señala Cowhey (2001) está que la mejor forma de asumir compromisos de liberalización confiables es mediante mecanismos multilaterales como los de la OMC, adicionalmente, para aquellos países que se encontraban en proceso de reforma, los compromisos les permitieron “ahorrarse” el debate interno y actuar bajo la política de los “hechos consumados”. Esto último, considerado como una ventaja por los promotores del libre mercado, es precisamente la base de la crítica hacia una reforma hecha a espaldas de los intereses de la sociedad, y que, aún hoy después de 15 años sigue siendo cuestionada por diversos sectores.

Bibliografía

Notas

  1. Luis de Otero y Carvajal. Cuadernos de Historia Contemporánea. Vol. 29, 2007
  2. A. Calvo, Los inicios de las telecomunicaciones en España: el telégrafo”, Revista de Historia Económica, XIX, 3, 2001, pp. 613-635)
  3. La Cámara de los Comunes de Canadá, dado que A. G. Bell era canadiense, no rectificó el error. Vea las Resoluciones de ambas Cámaras de 2002
  4. Para mayor abundancia, véase por ejemplo la la instalación del teléfono en Pelotas, Brasil y las redes telefónicas urbanas de San Sebastian
  5. Breve Reseña Histórica de la Telefonía en Mar del Plata, el País y el Mundo 1998 y http://www.picotto.net/histo/historia64.html
  6. Luis de Otero y Carvajal. Cuadernos de Historia Contemporánea. Vol. 29, 2007
  7. A. Calvo, “State, Firms and Technology. The Rise of Multinational Telecommunications Companies: ITT and the Compañía Telefónica Nacional de España, 1924-1945”, Business History, L, 4, 2008
  8. El resto del texto está en gran parte basado en Jorge Bossio, Interlelecom: Las telecomunicaciones y la OMC, Enero 2008
  9. Telecommunications Services in Africa: The Impact of Multilateral Commitments and Unilateral Reform on Sector Performance and Economic Growth

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